对刑事冻结法律制度的反思及修法建议—从义乌“冻卡潮”谈起

最近,一封落款为义乌市公安局刑事侦查大队的信件引起网络热传,义乌“冻卡潮”随即涌入公众视野。事实上,义乌“冻卡…

最近,一封落款为义乌市公安局刑事侦查大队的信件引起网络热传,义乌“冻卡潮”随即涌入公众视野。事实上,义乌“冻卡潮”仅仅是全国“冻卡潮”的冰山一角,随着近年来电信诈骗、非法经营、非吸集诈等犯罪高发,侦查机关出于打击犯罪、追赃止损的需要,冻结银行账户已成为常规侦查措施。在笔者经办的案件中,单案冻结成百上千个账户、冻结金额高达十几亿并不罕见。可以想见,在被冻结账户中存在相当数量违规冻结的情况。为什么会出现上述问题,深层次原因是什么,有无解决之策?笔者作出如下思考:

一、违规刑事冻结的常见情形

(一)任意扩大冻结范围

《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》(公通字﹝2013﹞30号)中规定,刑事冻结的涉案财产范围为“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财产”,包括“犯罪所得及其孳息”以及“其他可以证明犯罪行为是否发生以及犯罪情节轻重的财物”,同时也明确“与案件无关的财物不得冻结”。显然,上述“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财产”并不要求被刑事冻结财产的所有权人是犯罪嫌疑人(或单位),这就意味着任何人(或单位)的财产都可能被纳入刑事冻结范围。而“与案件无关”是一个主观的判断标准,立场不同得出的结论也会完全不同。在是否应该冻结这一问题上,被冻结财产的权利人没有任何话语权,甚至被变相剥夺了事后的知情权和申诉权[1],所谓的“与案件有关”已然成为所有冻结,包括合法冻结与非法冻结的“法律依据”。在实际执法中,侦查机关存在任意扩大冻结范围,把明显和案件无关的银行账户违规冻结的情况。

在笔者经办的一宗涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得案中,当事人已经按照侦查机关的要求将“涉案赃款”全部退还到指定账户中,但是侦查机关仍然将当事人名下所有的银行账户冻结。不仅如此,当事人的前妻、儿子、儿子的女友、当事人名下公司所有银行账户均被冻结,无一例外。笔者认为,在当事人已经全部“退赃”的前提下,冻结当事人本人的账户已无必要,冻结当事人的关系人及其名下公司账户更是公权力的肆意扩张,属于典型的违规冻结。

(二)将查询升格为冻结

我国刑诉法将“对犯罪嫌疑人存款的查询、冻结”界定为侦查措施[2]。从立法本意上讲,查询、冻结和搜查、扣押、勘验、检查一样,都是独立的侦查措施,可以合并使用,也可以单独使用。根据“比例原则”,查询措施足以满足侦查机关“侦查犯罪”需要的,没有必要启动冻结措施。但是,在实际执法中,基于公权力的惯性思维,查询往往成为冻结的前置措施,查询已然与冻结合为一体。

某公司从事平行车进口业务,部分购车款以美元支付,进口汽车在国内销售收取人民币。该公司向地下钱庄境内账户支付人民币,由地下钱庄在境外支付美元。后该地下钱庄因涉嫌非法经营罪被追究刑事责任,侦查机关将该公司银行基本户内两千多万元人民币冻结。依照我国《刑法》及《外汇管理条例》等相关规定,地下钱庄外币兑换人民币的行为并不涉及刑事犯罪,该行为仅违反国家外汇管制规定,依法可以行政处罚。侦查机关冻结的该公司银行存款不属于非法经营案中的“犯罪所得及其孳息”,本质上也不属于刑事案件中的“涉案财物”,至多属于行政处罚案件的“涉案财物”,刑事判决中也不可能没收上述钱款。侦查机关基于搜集犯罪嫌疑人非法买卖外汇金额及违法所得的需要,“查询”即可达到目的,没有必要启动刑事冻结措施。

(三)续冻次数不作限制

我国刑诉法及相关法律制度对续冻没有作次数限制,冻结期限以及续冻与否均由侦查机关自行决定。在实际执法中,对账户的续冻次数没有限制导致变相连续冻结的情况层出不穷;即使被冻结财产的权利人提出申诉或控告,侦查机关不受理、不听取、不解冻的情况屡见不鲜。

上海某公司主营线上阅读服务,该公司和上海某第三方支付公司合作,由支付公司提供计费服务并收取用户线上订阅费。该支付公司因涉嫌非法资金结算被东北某市某区公安分局刑事立案,同时,侦查机关将该公司银行账户全部存款冻结。事后,该公司向侦查机关提供合作协议、发票等证明双方之间的交易合法,所收取的款项也属于合同项下应收账款,与支付公司涉嫌的犯罪事实无关。侦查机关虽认为该公司不涉及刑事犯罪,但仍以该公司存在未取得增值电信业务许可证从事增值电信服务的行政违法行为而拒绝解冻,并不断续冻。

(四)账户存款全额冻结

《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》(银监发﹝2014﹞53号)第十六条第二款规定“冻结涉案账户的款项数额,应当与涉案金额相当。不得超出涉案金额范围冻结款项。冻结数额应当具体、明确”。虽有此规定,但在实际执法中,侦查机关基于惯性思维,往往是将账户全额冻结,这种情况在电信诈骗案件的侦查中比较常见。电信诈骗案件中,电诈行为人诈骗得手后,往往会在第一时间将钱款转移至多个账户,再拆分转出,涉及的账户多级且数量众多,侦查机关对这些涉案银行账户一般会采取紧急止付和快速冻结的措施。在这种情况下,超额冻结的情况比比皆是。

二、对刑事冻结法律制度的反思

对于涉案财物的处理,我国刑诉法规定,侦查机关应当对“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件”查封、扣押。基于查封、扣押措施下的财物是一个统称,不同的标的物由于其内在属性及外在形态的不同,对应的侦查措施也不同,本文重点讨论刑事冻结及其相关法律制度。

有关刑事冻结的法律规定主要集中在刑诉法第二编第二章及《公安机关办理刑事案件程序规定》、公通字﹝2013﹞30号、银监发﹝2014﹞53号等部门规章中,这些法律文件规定了刑事冻结的范围和不得冻结的情形,也规定了被冻结财产的权利人有申诉控告的救济措施。但法律很丰满,现实很骨感。当我们把目光投向前文所述的种种刑事冻结乱象,聚焦一个个活生生的案例,关注被冻结的每一个账户和每一分钱,聆听义乌外贸商户“卡没被冻,都不好意思说自己是做外贸的”的声音时,我们不禁要反思,问题到底出在哪里?

如果把刑事诉讼法比作一棵大树,那么刑事冻结就是这棵大树众多树干中某根树干的小枝丫;所有刑事冻结法律制度都是通过这棵树的树根吸收营养而长成;这棵小枝丫长成如今的模样,根源就出在土壤上。我国刑诉法确立了一系列权利保障的程序法则,但受到固有的、陈旧的、错误的、惯性的立法指导思想影响,制度设计层面仍然保留着打击犯罪优先、权利保障滞后的痕迹。具体表现在以下两个方面:

其一,重打击犯罪、轻人权保障

刑诉法是小宪法,是善良人和犯罪人的大宪章。刑诉法的主要任务不仅是打击犯罪,更是保障人权,保障无罪的人不受刑事追究。人权保障是本,打击犯罪是末,舍本逐末不可取。在刑事冻结立法中,立法者把如何保证打击犯罪和追赃止损放在首要,把对个人合法财产权的保护放在其次,或者说有所考虑但流于表面。

其二,重实体、轻程序

在普通人眼中,正义都写在刑法中,触犯刑法就是非正义,但殊不知,程序是定义正义和实现正义的唯一道路。没有刑诉法,刑法就是废纸一张。在程序正义中,一个很重要的原则就是权利必有救济,无救济即无权利,否则权利必然被权力践踏。具体到现有的刑事冻结救济制度,被冻结财产的权利人向采取刑事冻结措施的机关申诉或控告等于“与虎谋皮”,执行者和监督者合体无法实现权利救济,“既是运动员又是裁判员”的救济制度形同虚设。此外,被冻结财产的权利人对刑事冻结机关针对其申诉、控告所作出的处理决定不服的,可以向上级机关申诉,还可以向同级检察机关申诉,但是和羁押必要性审查制度一样,站在控诉立场的检察机关,其侦查监督往往流于形式而缺乏实质性内容。

三、修法建议

实际上,无论是理论界还是实务界,大多数人都把目光聚焦在涉及人身自由的强制措施和刑罚制度的研究上,甚少有人研究涉案财物的相关法律制度。从人权保障的角度出发,人的生命权、自由权和财产权是人最为重要的三种权利,轻视任何一种权利的思想和行为都是可怕的;换句话说,只保护人身权而不保护财产权,不是真正意义上的人权保障。笔者认为,在刑诉法立法指导思想层面,从2012年修法到2018年修法,刑诉法大体上体现了保障人权和打击犯罪并重、程序和实体并重的原则,但是在具体立法层面,尤其是部门立法层面,一些具体的法律制度实际上违背了上述宗旨和原则。鉴于此,针对与刑事冻结制度有关的法律规定,笔者提出以下三条修法建议:

其一,将财产刑事冻结措施纳入刑事强制措施之列

现行刑诉法将刑事冻结界定为侦查措施,和查封、扣押等同属侦查措施范畴。笔者认为,针对涉案银行账户中资金的刑事冻结措施,从本质上“临时性”剥夺了资金的流动自由,从根本上让资金丧失了流通功能,和剥夺人身自由的强制措施一样,实际上属于对财产的刑事强制措施。至于对其它具备财产属性的动产和不动产的查封、扣押,同样也涉及权利人财产权的暂时性剥夺问题,笔者建议将对此类具备现金价值的财物的查封、扣押也纳入到刑事强制措施的范围。当然,对于银行账户的查询措施,并不影响资金的流通功能,不应纳入刑事强制措施之列。

其二,明确财产冻结范围

如前文所述,现有法律规定关于刑事冻结涉案财产(不包括物品)的范围有两类:一类是“犯罪所得及其孳息”,一类是“其他可以证明犯罪行为是否发生以及犯罪情节轻重的财物”。笔者认为,上述范围中第一类毫无疑问应该予以冻结,但是第二类规定过于宽泛,是重打击犯罪、轻人权保障的指导思想之下的“毒树之果”。如前文所述,在笔者经办的掩饰、隐瞒犯罪所得这起案件中,侦查机关可以为自己的冻结措施找到“法律依据”,即冻结的所有账户均属于“其他可以证明犯罪行为是否发生以及犯罪情节轻重的财物”,冻结措施“合法”。显然,该项对冻结范围作出几乎无限制的法律规定必须废止。《德国刑事诉讼法》规定,“当有理由认为物品最终会被法院认定为犯罪收益、犯罪工具或者结果而被没收时,任何物品——包括不动产和银行账户都可以被扣押[3]。”我国刑事冻结制度,可以参照德国刑诉法规定,将冻结范围限制在“犯罪所得及其孳息等可最终被法院确认为可罚没的财产”之内。

其三,设立科学有效的刑事冻结法律救济制度

立法中现有的申诉控告机制没有起到权利救济的实质性作用,就像前文所述的提供线上阅读服务的公司银行账户被冻结一样,该公司无论向市公安局、省公安厅申诉,还是向区级检察机关申诉,甚至启动信访程序,均以失败告终。这其实也是必然的结果,因为现有法律制度层面的监督如同“没有牙齿的老虎”。真正的监督,是执法权和监督权的分立,这是一个法治常识;同时,也要在立法层面对检察机关的监督权进行明确,制定实操性强的监督机制。最后,从长远上看,确立违法刑事冻结措施的可诉性和司法审查制度,才是从根本上减少乃至杜绝违规冻结的最有力举措。

注释:

[1] 《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》(银监发﹝2014﹞53号)第七条规定:银行业金融机构在接到协助查询、冻结财产法律文书后,应当严格保密,严禁向被查询、冻结的单位、个人或者第三方通风报信,帮助隐匿或者转移财产。

[2] 《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十四条第一款规定:人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要,可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。

关于作者: wenlaw

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